No es raro encontrarse con innumerables contradicciones al interior de los textos constitucionales que pretenden fundar el orden jurídico y político de un país como Colombia. Dada la naturaleza de nuestro blog, nos limitaremos a señalar tan sólo una de estas –posibles- contradicciones: la que se nos muestra en la tensión entre el carácter unitario del Estado colombiano y los principios constitucionales que articulan la organización territorial del país. Un análisis aunque sea breve de este asunto resulta relevante cuando alrededor de 64 municipios del país están ubicados en zonas de frontera, sin que haya mayor claridad sobre los límites dentro de los cuales pueden desarrollar su propia administración.

Nos gustaría rescatar los principios de autonomía e integracionismo recogidos en los artículos 1° y 9° de nuestra constitución –los cuales se encuentran desarrollados en el título XI del texto constitucional. El primero de estos principios pretende abrir un espacio para que las entidades territoriales como los municipios administren sus propios asuntos con cierta libertad frente a las intervenciones del poder central. En tal sentido nuestro ordenamiento constitucional reconoció la existencia de “hechos diferenciales” que caracterizan a cada una de las entidades territoriales y que exigen un marco jurídico flexible para la administración de sus asuntos. Los ejemplos más citados son los territorios indígenas o el trato jurídico diferenciado que reciben San Andrés y Providencia. Por su parte, el principio de integracionismo pretende responder a las evidentes limitaciones del Estado nacional. Las exigencias de un mundo que se globaliza desbordan las mismas capacidades del Estado para regular de forma independiente la vida sus ciudadanos. Por esta razón la asamblea constituyente consideró adecuado dar al Estado una “vocación” hacia la integración regional.

Se pretendió desarrollar de manera conjunta los anteriores principios en el artículo 289 de la Constitución, donde se establece la facultad que tienen los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera “para adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente”. Aun así, poco han avanzado las entidades territoriales ubicadas en zonas de frontera en el desarrollo de estos dos principios. Y aunque podemos explicar este fracaso por la negligencia de las administraciones y representantes de estas zonas de frontera, vemos que en ello también incide el carácter contradictorio de los principios de autonomía e integracionismo frente al principio de unidad del Estado colombiano.

Juzguen ustedes. La misma Corte Constitucional se ha mostrado temerosa a la hora de dar pleno desarrollo a principios como el de autonomía pues, según la constitución, prevalece el principio de unidad nacional con sus consecuencias directas: unidad de mando en el ejecutivo nacional y prevalencia del ordenamiento jurídico emitido por el Congreso de la República. El desarrollo de las facultades otorgadas a las entidades territoriales ubicadas en territorios de frontera representa una pérdida de poder por parte del ejecutivo central así como del órgano legislativo. La estructura institucional creada para estos propósitos lo demuestra: tanto la “dirección de integración y desarrollo fronterizos” como la “comisión intersectorial de integración y desarrollo fronterizo” se caracterizan por un marcado acento centralista. En ellas no tienen asiento por derecho propio los gobernadores ni los alcaldes de las zonas de frontera.

Mientras tanto, la situación actual de la política exterior colombiana nos permite ver cuán limitados son los efectos reales de los principios de autonomía e integracionismo. ¿Sirve de algo un acuerdo entre las entidades territoriales fronterizas cuando el poder central puede decidir cerrar las fronteras de un día para otro sin mayores justificaciones? Pasa muy seguido en la región de frontera con Venezuela. La situación con Ecuador es parecida: no hay relaciones diplomáticas estables desde hace un buen rato. Prevalece tanto en la ley como en la práctica el principio de unidad nacional, muchas veces en contravía a los intereses de una amplia población de frontera que tan sólo puede asistir expectante al desarrollo de los acontecimientos de la “alta política”.

Tan sólo con la intención de abrir la discusión, se nos ocurre: ¿no sería deseable tomarnos en serio los principios de autonomía e integracionismo aunque sea para limitar a través de ellos la mediocridad que caracteriza la política exterior de Colombia y sus vecinos? ¿Será posible adelantar acuerdos sólidos entre las poblaciones de frontera que no puedan ser ignorados por los respectivos poderes centrales? ¿Pueden los bloques de integración regional como la CAN establecer relaciones más estrechas y directas con entidades territoriales como municipios y departamentos para controlar los caprichos de los poderes centrales?

Es evidente que los principios de autonomía e integracionismo son incómodos para los poderes centrales: es difícil entender cómo un Estado se da a sí mismo un mandato que le obliga a hacerse más débil. Sin presión desde otras sedes de poder, el Estado central no desarrollará por sí mismo aquello que lo reduce. Algún camino debemos encontrar para impedir el anquilosamiento de estos poderes: creemos que la iniciativa la deben tomar las instituciones del rango local, regional e internacional, es decir, municipios, departamentos y bloques de integración.

*A manera de introducción en estos asuntos, recomendamos un artículo muy útil escrito por Ricardo Zuluaga Gil: “Régimen jurídico de las entidades territoriales de frontera”. En: Fronteras. Territorios y metáforas. Compilado por Clara Inés García, Hombre Nuevo Editores, Medellín, 2003.