La Constitución de 1991, en su Artículo 80, crea para el Estado la obligación de "planificar el manejo y aprovechamiento de recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución".

Bajo este marco, la Ley 99 de 1993 contempla dentro de sus principios generales la protección especial de los páramos, nacimientos de agua y zonas de recarga de los acuíferos, así como la prioridad del uso de consumo humano sobre los demás usos del recurso hídrico. De igual forma, otorga la función de asignar el uso de aguas superficiales y subterráneas a las Corporaciones Autónomas Regionales. Como complemento a lo anterior, y con el propósito de ajustar el marco normativo de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo a las directrices de la Constitución de 1991 en materia de servicios públicos domiciliarios (descentralización, solidaridad, eficiencia y participación) se expidió la Ley 142 de 1994, la cual ha generado cambios positivos en la dinámica sectorial que se han traducido en un mejor nivel de prestación del servicio y mayores coberturas de acueducto, alcantarillado y aseo, con un impacto positivo en los indicadores de salud pública y, por consiguiente, en el bienestar general de la población.

Esta reforma institucional buscó, como uno de sus objetivos principales, promover el manejo empresarial en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, mediante la conformación, vinculación y fortalecimiento de empresas de carácter público, privado y mixto que se especialicen en la ejecución de inversiones y la operación de los sistemas. De manera complementaria, la política del Gobierno Nacional ha impulsado directamente, durante más de una década, el desarrollo empresarial de los prestadores en ciudades intermedias, donde su capacidad tecnológica y conocimiento especializado les ha permitido adaptarse a las particularidades de estos municipios. Otro aspecto positivo de la Ley 142 fue la definición de un esquema solidario entre los diferentes estratos socioeconómicos, mediante el cual se otorgan subsidios a los usuarios de menores ingresos, los cuales son financiados con las contribuciones de los usuarios residenciales de estratos altos, el comercio y la industria, y con recursos de las entidades territoriales provenientes principalmente del Sistema
General de Participaciones.

No obstante estos avances, la política pública de agua presenta retos importantes, derivados principalmente de la situación empresarial de 700 municipios del país, en donde la prestación del servicio se realiza de manera directa y, por lo general, bajo condiciones de ineficiencia. En efecto, estudios realizados por el DNP muestran que en los municipios que cuentan con operadores especializados la cobertura de acueducto es 91%, mientras que en los municipios prestadores directos llega sólo al 76%. En alcantarillado las diferencias en cuanto a coberturas son mayores: 87% en municipios con operador especializado y 57% en municipios con prestación directa del servicio.

Conforme a lo anterior, para alcanzar las metas de la Visión 2019 de coberturas urbanas universales en acueducto, alcantarillado y aseo, así como lograr avances importantes en las áreas rurales, la estrategia del sector consiste en, por una parte, acelerar los procesos de modernización empresarial y las inversiones en infraestructura a través de los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento, y, por otra parte, lograr una mejor distribución, ejecución y seguimiento de los recursos públicos destinados al sector. En desarrollo de lo anterior, el Gobierno Nacional trabajó hombro a hombro con el Congreso de la República, labor gracias a la cual se expidió un Acto Legislativo que creó la bolsa sectorial para agua potable y saneamiento básico en el Sistema General de Participaciones, así como tres leyes y siete decretos reglamentarios que consolidan el marco institucional y financiero del sector con una perspectiva de largo plazo.

Bajo las anteriores consideraciones, si bien el Referendo por el Agua (Proyecto de Ley 171 de 2008 C) busca propósitos loables tales como la protección y sostenibilidad del recurso hídrico, propone también instrumentos y medidas que van a desestabilizar el marco institucional y financiero arriba descrito. A continuación se presentan observaciones puntuales sobre los principales elementos del referendo y su potencial impacto económico y social:

Concentración de la prestación del servicio en el Estado: el texto del referendo propone que el Estado preste de manera directa e indelegable, o a través de organizaciones comunitarias, los servicios de acueducto y alcantarillado. Esto implicaría la terminación unilateral de los contratos con los prestadores existentes, con las graves implicaciones jurídicas y económicas que esto conlleva. Adicionalmente, experiencias anteriores como la de Insfopal (Instituto de Fomento Municipal) demostraron las limitaciones del Estado para atender de manera directa la dinámica de prestación de estos servicios a nivel municipal, las cuales condujeron a las reformas que descentralizaron esta responsabilidad en las administraciones municipales, con el apoyo de operadores especializados.

Así mismo, y dado que la legislación vigente ya consagra al agua como un bien público, cuyo manejo está de manera indelegable en cabeza del Estado a través de las Corporaciones Autónomas Regionales, la entrada de empresas prestadoras (públicas, privadas o mixtas) en la operación de los servicios no significa la privatización del agua, como se ha dado a entender por parte de los promotores del Referendo. Por el contrario, como lo señala la Ley 142 de 1994, las empresas prestadoras son el camino adecuado para lograr mejores condiciones en el servicio que se brinda a los usuarios. Las estadísticas disponibles muestran que en las ciudades donde existen operadores especializados, además de mayores coberturas y continuidad, se logra subsidiar a los estratos más bajos de la población con niveles cercanos al tope permitido por la ley, sin que esto haya implicado mayores tarifas para los usuarios, en términos comparativos con los municipios prestadores directos.

Mínimo Vital Gratuito: la propuesta incluida en el referendo sobre la obligación del Estado de 'garantizar un mínimo vital gratuito' desconoce el esquema de solidaridad existente, mediante el cual se puede subsidiar hasta el 70% de la factura para el estrato 1, el 40% en el estrato 2 y 15% en el estrato 3, bajo principios de racionalidad en el consumo de agua potable (se subsidia máximo 20m3/mes por hogar). Al ser generalizada la figura que busca el referendo, quedan incluidos como beneficiarios del mínimo vital gratuito los usuarios residenciales de estratos medios y altos -que pueden pagar por la prestación de los servicios-, lo cual puede ocasionar el uso irracional del agua potable dado que, al asegurar un mínimo vital gratuito, los hogares de ingresos medios y altos tenderían a aumentar su consumo.

Cálculos del Gobierno Nacional estiman que el impacto fiscal de los aspectos cuantificables del Referendo por el Agua asciende a un monto que oscilaría entre $1.2 y $1.5 billones por año, ocasionados por el desbalance en el esquema de subsidios y contribuciones. Estos recursos corresponden a cerca del 75% del presupuesto anual disponible en el Gobierno Nacional y las entidades territoriales para la construcción de infraestructura que amplíe la cobertura de los servicios. De aprobarse la iniciativa que propone el referendo, los grandes perjudicados con esta reforma a la Constitución serán los 5.5 millones de personas que carecen actualmente de acueducto, en su gran mayoría en situación de pobreza, los cuales verían aplazada su aspiración a contar con agua potable por cuenta del aumento de los beneficios a la población que ya tiene el servicio. De igual forma, se afectaría de manera importante la confianza en las reglas de juego estables, que con gran esfuerzo ha construido el país en los últimos años, al romper la estabilidad jurídica y económica de los contratos de los operadores especializados vinculados actualmente en el sector. A lo anterior se sumarían efectos negativos en la vinculación de inversión privada en los demás sectores de la economía. De manera indirecta, también se verían perjudicados los cerca de 70.000 empleos que se generan por año en este sector, los indicadores de salud de la población infantil y, en general, la productividad y competitividad del país. 

ANDRÉS ESCOBAR ARANGO. Subdirector General DNP